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Obra: Curso de direito constitucional positivo.

Autor: José Afonso da Silva



TÍTULO I

CAPÍTULO III

Da Evolução Político-Constitucional do Brasil

(Sem grifos no original, exceto nos títulos)


p. 70.


2. Governadores-gerais

Em 1549, institui-se o sistema de governadores-gerais. Introduz-se, com isso, um elemento unitário na organização colonial, coexistente com as capitanias diversificadas. O primeiro governador nomeado — Tomé de Sousa — vem munido de um documento de grande importância: o Regimento do Governador-Geral.

"Os regimentos dos governadores-gerais têm, de fato, a maior importância para a história administrativa do país: antecipavam-se às cartas políticas, pelo menos na delimitação das funções e no respeito exigido das leis, forais e privilégios, atenuando o arbítrio, fixando a ordem jurídica" (2). Foram eles, pois, cartas organizatórias do regime colonial, que conferiam ao governador-geral poderes atinentes ao "governo político" e ao "governo militar" da colônia. "Em torno desse órgão central agrupavam-se outros órgãos elementares e essenciais à administração: o 'ouvidor-mor', encarregado geral dos negócios da justiça; o 'procurador da fazenda', encarregado das questões e interesses do fisco real; o 'capitão-mor da costa', com a função da defesa do vasto litoral, infestado de flibusteiros".3


[...]

2. Cf. Pedro Calmon, História do Brasil, nota 2, v. 1/222.

3. Cf. Oliveira Vianna, Evolução do povo brasileiro, p. 199.


p. 71


[...] Cada capitania divide-se em comarcas, em distritos e em termos. "Em cada um desses centros administrativos o capitão-general distribui os representantes da sua autoridade, aos órgãos locais do governo geral: os 'ouvidores', os 'juizes de fora', os 'capitães-mores' das vilas e aldeias, os 'comandantes de destacamentos' dos povoados, os 'chefes de presídios' fronteirinhos, os 'capitães-mores regentes' das regiões recém-descobertas, os regimentos da 'tropa de linha' das fronteiras, os batalhões de 'milicianos', os terços de 'ordenanças', as 'patrulhas volantes' dos confins das regiões do ouro".4 "Estes centros de autoridade local, subordinados, em tese, ao governo-geral da capitania, acabam, porém, tornando-se praticamente autônomos, perfeitamente independentes do poder central, encarnado na alta autoridade do capitão-general".5 Formam-se "governículos locais, representados pela autoridade todo-poderosa dos capi-tães-mores das aldeias; os próprios caudilhos locais, insulados nos seus latifúndios, nas solidões dos altos sertões, eximem-se, pela sua mesma inacessibilidade, à pressão disciplinar da autoridade pública; e se fazem centros de autoridade efetiva, monopolizando a autoridade política, a autoridade judiciária e a autoridade militar dos poderes constituídos. [...]


4. Cf. Oliveira Vianna, ob. cit., pp. 214 e 215.

5. Idem, p. 215.

6. Idem, p. 217.


p. 72


4. Organização municipal na colônia

Nas zonas de exploração agrícola, floresceu uma organização municipal, que teve profunda influência no sistema de poderes da colônia. O Senado da Câmara ou Câmara Municipal constituiu-se no órgão do poder local. Era composto de vários "oficiais", à imitação do sistema de Portugal. Seus membros eram eleitos dentre os "homens bons da terra", que, na realidade, representavam os grandes proprietários rurais. Assim foi nas zonas açucareiras. [...]


5. Efeitos futuros

Nesse sumário, já se vê delinear a estrutura do Estado brasileiro que iria constituir-se com a Independência. Especialmente, notamos que, na dispersão do poder político durante a colônia e na formação de centros efetivos de poder locais, se encontram os fatores reais do poder, que darão a característica básica da organização política do Brasil na fase imperial e nos primeiros tempos da fase republicana, e ainda não de todo desaparecida: a formação coronelística oligárquica.


II. FASE MONÁRQUICA


6. Brasil, Reino Unido a Portugal

A fase monárquica inicia-se, de fato, com a chegada de D. João VI ao Brasil em 1808, e vai-se efetivando aos poucos. Instalada a corte no Rio de Janeiro, só isso já importa em mudança do status colonial. Em 1815, o Brasil é elevado, pela lei de 16 de dezembro, à categoria de Reino Unido a Portugal, pondo em conseqüência fim ao Sistema Colonial, e monopólio da Metrópole. Um passo à frente foi a proclamação da Independência a 7.9.1822, da qual surgiu o Estado brasileiro sob a forma de governo imperial, que perdurou até 15.11.1889.

Transferida a sede da Família Reinante para o Rio de Janeiro, era preciso instalar as repartições, os tribunais e as comodidades necessárias à organização do governo; cumpria estabelecer a ordem, com a polícia, a justiça superior, os órgãos administrativos, que tinham até aí faltado à colônia. Assim se fez a partir de l9 de abril. Foram instituídos, criados e instalados o Conselho de Estado, a Intendência Geral de Polícia, o Conselho da Fazenda, a Mesa da Consciência e


p. 73


Ordens, o Conselho Militar, o Desembargo do Paço, a Casa da Suplicação, a Academia de Marinha; a Junta-Geral do Comércio, o juízo dos falidos e conservador dos privilégios; o Banco do Brasil, para auxiliar o Erário, a Casa da Moeda, a Impressão Regia etc. Abri-ram-se antes os portos, decretara-se a liberdade da indústria, possibilitara-se a expansão comercial.7

Mas essa organização de poder não teve efetiva atuação além dos limites do Rio de Janeiro. Pouca influência exerceu no interior do país, onde a fragmentação e diferenciação do poder real e efetivo perduravam, sedimentadas nos três séculos de vida colonial.

[...]


7. Influência das novas teorias políticas e o movimento constitucional

Mas aqui já se constituíra uma nobreza brasileira "assentada sobre a base dos grandes latifúndios, numerosa, rica, orgulhosa, esclarecida pelas idéias novas, que revolucionam os centros cultos do Rio e de Pernambuco", bem como "uma aristocracia intelectual, graduada na sua maioria pelas universidades européias, especialmente a Universidade de Coimbra",9 que acorre ao Rei, domina o Paço, como elemento catalisador, que haveria de influir na formação política desses primeiros tempos, que coincidem com o aparecimen-to de um novo fator, um novo modificador da estrutura política, que são as novas teorias políticas que então agitavam e renovavam, desde os seus fundamentos, o mundo europeu: o Liberalismo, o Parlamentarismo, o Constitucionalismo, o Federalismo, a Democracia, a República.10 Tudo isso justifica o aparecimento do movimento cons-titucional, no Brasil, ainda quando D. João VI mantinha a sua corte no Rio de Janeiro. [...]


p. 74


8. A Independência e o problema da unidade nacional

Proclamada a Independência, o problema da unidade nacional impõe-se como o primeiro ponto a ser resolvido pelos organizadores das novas instituições. A consecução desse objetivo dependia da estruturação de um poder centralizador e uma organização nacional que freassem e até demolissem os poderes regionais e locais, que efetivamente dominavam no país, sem deixar de adotar alguns dos princípios básicos da teoria política em moda na época.

O constitucionalismo era o princípio fundamental dessa teoria, e realizar-se-ia por uma constituição escrita, em que se consubstanciasse o liberalismo, assegurado por uma declaração constitucional dos direitos do homem e um mecanismo de divisão de poderes, de acordo com o postulado do art. 16 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, segundo o qual não tem constituição a sociedade onde não é assegurada a garantia dos direitos nem determinada a separação dos poderes.

[...]


p. 75


[...] O território do Império foi dividido em províncias, nas quais foram transformadas as capitanias então existentes (art. 29).

[...]

O princípio da divisão e harmonia dos poderes políticos foi adotado como "princípio conservador dos direitos dos cidadãos, e o mais seguro meio de fazer efetivas as garantias que a Constituição oferece" (art. 9°), mas segundo a formulação quadripartita de Benjamin Constant: Poder Legislativo, Poder Moderador, Poder Executivo e Poder Judiciário (art. 10).13 O Poder Legislativo era exercido pela assembléia geral, composta de duas câmaras: a dos deputados, eletiva e temporária, e a dos senadores, integrada de membros vitalícios nomeados pelo Imperador dentre componentes de uma lista tríplice eleita por província (arts. 13, 35, 40 e 43). A eleição era indireta e censitária. [...] O Poder Judiciário, independente, era composto de juizes e jurados (art. 151). [...]


10. Centralização monárquica

As províncias foram subordinadas ao poder central, através do seu presidente, escolhido e nomeado pelo Imperador, e do chefe de polícia, também escolhido e nomeado pelo Imperador, com atribuições não só policiais como judiciais até 1870, do qual dependiam órgãos menores, com ação nas localidades, cidades, vilas, lugarejos, distritos: os "delegados de polícia", os "subdelegados de polícia", os "inspetores de quarteirões", os "carcereiros" das cadeias públicas e o pessoal subalterno da administração policial. É ainda o poder central que nomeia o "juiz de direito", o "juiz municipal", o "promotor público". E há também a "Guarda Nacional", em que se transformaram as milícias locais, a qual, a partir de 1850, passou a ser subordinada ao poder central.


13. Cf. Benjamin Constant, Curso de política constitucional, pp. 13 e ss.


p. 76


"Este poder [lembra Oliveira Vianna] não se limita a agir através desses órgãos locais: opulenta-se com atribuições, que lhe dão meios de influir sobre os próprios órgãos da autonomia local. Ele pode anular as eleições de vereadores municipais e juizes de paz. Ele pode reintegrar o funcionário municipal demitido pela Câmara. Ele pode suspender mesmo as resoluções das Assembléias provinciais".14


11. Mecanismo político do poder central

[...] Como Poder Moderador, ele age sobre o Poder Legislativo pelo direito de dissolução da Câmara, pelo direito de adiamento e de convocação, pelo direito de escolha, na lista tríplice, dos senadores. Ele atua sobre o Poder Judiciário pelo direito de suspender os magistrados. Ele influi sobre o Poder Executivo pelo direito de escolher livremente seus ministros de Estado e livremente demiti-los. Ele influi sobre a autonomia das províncias. E, como chefe do Poder Executivo, que exerce por meio dos seus ministros, dirige, por sua vez, todo o mecanismo administrativo do país".13 Aqui, o Rei reinava, governava e administrava, como dissera Itaboraí, ao contrário do sistema inglês, onde vigia e vige o princípio de que o Rei reina, mas não governa.

No aparelho político do governo central, dois órgãos concorriam para reforçar a ação do poder soberano: o Senado e o Conselho de Estado. Aquele, essencialmente conservador, funcionava como órgão de reação contra os movimentos liberais da Câmara dos Deputados. O Conselho de Estado era um órgão consultivo, que tinha enormes atribuições: aconselhava o Imperador nas medidas administrativas e políticas e era o supremo intérprete da Constituição.

Os federalistas surgem no âmago


14. Cf. ob. cit., p. 260.

15. Idem, p. 262.


p. 77


da Constituinte de 1823, e permanecem durante todo o Império, provocando rebeliões como as "Balaiadas", as "Cabanadas", as "Sabinadas", a "República de Piratini". Tenta-se implantar, por várias vezes, a monarquia federalista do Brasil, mediante processo constitucional (1823, 1831), e chega-se a razoável descentralização com o Ato Adicional de 1834, esvaziado pela lei de interpretação de 1840. O republicanismo irrompe com a Inconfidência Mineira e com a revolução pernambucana de 1817; em 1823, reaparece na constituinte, despontando outra vez em 1831, e brilha com a República de Piratini, para ressurgir com mais ímpeto em 1870 e desenvolver-se até 1889.

[...]


II. FASE REPUBLICANA


14. Organização do regime republicano


p. 78


[...] constituíram os Estados Unidos do Brasil, e cada um desses Estados, no exercício de sua legítima "soberania" — disse o decreto — decretaram oportunamente a sua constituição definitiva e elegeram seus corpos deliberantes e os seus governos (arts. 1°, 29 e 39). As províncias aderiram logo ao novo regime. Não houve resistência.

Não tardou, o governo provisório providenciou a organização do regime. Logo, a 3 de dezembro, nomeou uma comissão de cinco ilustres Republicanos para elaborar o projeto de constituição, que serviria de base para os debates na assembléia constituinte a ser convocada. O projeto foi publicado pelo Decreto n. 510, de 22.6.1890, como Constituição aprovada pelo Executivo. No dia 15 de setembro do mesmo ano foi eleita a Assembléia-Geral Constituinte (em verdade, Congresso Constituinte), que se instalara no Palácio São Cristóvão, a 15 de novembro. Presidiu-a o paulista Prudente de Moraes, mais tarde Presidente da República. Conveio-se em autolimitar-se, restringindo-se-lhe a competência "ao objeto e termos de sua convocação". "Proibia-se-lhe qualquer interferência no governo (razão do descrédito da primeira constituinte imperial) e a discussão de dois pontos pacíficos: República e federação".17 Pouco mais de três meses de trabalho e a primeira Constituição republicana ficara aprovada, com pequenas alterações introduzidas no projeto do Executivo.


15. A Constituição de 1891

[...] Estabilizava a autoridade, franqueara aos Estados vida própria, proclamara as liberdades democráticas. Tanto fosse cumprida!"18 Rompera com a divisão quadripartita vigente no Império de inspiração de Benjamin Constant, para agasalhar a doutrina tripartita 17. Cf. Pedro Calmon, ob. dl., v. VI/1.920. 18. Idem, p. 1.922.


p. 79


de Montesquieu, estabelecendo como "órgãos da soberania nacional o Poder Legislativo, o Executivo e o Judiciário, harmônicos e independentes entre si" (art. 15). Firmara a autonomia dos Estados, aos quais conferira competências remanescentes: "todo e qualquer poder ou direito, que lhes não fosse negado por cláusula expressa ou implicitamente contida nas cláusulas expressas da Constituição", era-lhes facultado (art. 65, n. 2). Previra a autonomia municipal (art. 68).

Constituíra-se formoso arcabouço formal. Era — como nota Amaro Cavalcanti — o "texto da Constituição norte-americana completado com algumas disposições das Constituições suíça e argentina".19 Faltara-lhe, porém, vinculação com a realidade do país. Por isso, não teve eficácia social, não regeu os fatos que previra, não fora cumprida.

Não demorou o conflito de poderes. A Constituinte, promulgada a Constituição, elegera Presidente da República a Deodoro da Fonseca e Vice-Presidente a Floriano Peixoto, este de chapa oposta à daquele, que tinha como companheiro Almirante Wandenkolk. Con-cluída a eleição, convertera-se a Constituinte em Congresso, separando-se em Câmara e Senado. A oposição, liderada por Prudente de Moraes, não conseguira impedir a eleição do Pai da República, mas impusera um Vice-Presidente, em que se escorasse. Consumado o fato, pretendeu-se destruir o governo pelo ímpeachment, que dependia ainda de regulamentação. Aparelhara-se, então, um projeto que definisse os crimes de responsabilidade do Presidente. O governo vetara-o. Prudente de Moraes, Vice-Presidente do Senado, no exercício da Presidência deste (porque Floriano estava afastado), resolveu submeter o veto ao Senado, que o rejeitara e assim também a Câmara. Em represália, Deodoro dissolvera o Congresso (3.11.1891). Reagira a Armada, à frente o Almirante Custódio José de Mello. A 23 de novembro, Deodoro, "para evitar corresse o sangue generoso dos brasileiros", renuncia à Presidência da República. Sobe o Vice-Presidente, Floriano Peixoto. E revela-se. "O poder transformou-o: assim 'modesto e vulgar' como o retrataria Quintino — "esquivo, indiferente, impassível".20 Considerado o consolidador da República, começou derrubando os governadores dos Estados. Pouco depois, a reação contra Floriano. Estala a guerra civil: Custódio J. de Mello, deixando o Ministério da Marinha, junta-se à revolta da Armada com Saldanha da Gama, Gumercindo Saraiva e outros. Floriano dominou, e só entregou o poder ao Presidente eleito para o quadriênio de 1894/1898, que foi Prudente de Moraes. Com este, a oligarquia, que mandaria nos Estados, se instala no poder.


19. Cf. Anais da Constituinte, v. 1/160.

20. Cf. Pedro Calmon, ob. cit., p. 1.934.


p. 80


O sistema constitucional implantado enfraquecera o poder central e reacendera os poderes regionais e locais, adormecidos sob o guante do mecanismo unitário e centralizador do Império. O governo federal não seria capaz de suster-se, se não se escorasse nos poderes estaduais. Campos Sales percebeu-o muito bem. Formulou a dou-trina de que a "política e a ação devem ser privilégio de uma minoria: as grandes deliberações nascidas de liberdades democráticas levam necessariamente o país a agitações e ao aproveitamento da situação por um grupo muitas vezes o menos capaz. A minoria deliberativa no plano federal deve corresponder outra minoria deliberativa dos Estados. Esta representação aristocrática é o cerne de seu pensamento. Conseqüentemente o problema apresenta-se como a garantia de estabilização das atuais oligarquias no poder".21 Fundado nesse esquema doutrinário, imprime interpretação própria ao presidencialismo. Despreza os partidos, e constrói a "política dos Go-vernadores", que dominou a Primeira República e foi causa de sua queda. O poder dos governadores, por sua vez, sustenta-se no coronelismo, fenômeno em que se transmudaram a fragmentação e a disseminação do poder durante a colônia, contido no Império pelo Poder Moderador. "O fenômeno do coronelismo tem suas leis próprias e funciona na base da coerção da força e da lei oral, bem como de favores e obrigações. Esta interdependência é fundamental: o coronel é aquele que protege, socorre, homizia e sustenta materialmente os seus agregados; por sua vez, exige deles a vida, a obediência e a fidelidade. É por isso que o coronelismo significa força política e força militar".22 O coronelismo fora o poder real e efetivo, a despeito das normas constitucionais traçarem esquemas formais da organização nacional com teoria de divisão de poderes e tudo. A relação de forças dos coronéis elegia os governadores, os deputados e senadores. Os governadores impunham o Presidente da República. Nesse jogo, os deputados e senadores dependiam da liderança dos governadores. Tudo isso forma uma constituição material em desconsonância com o esquema normativo da Constituição então vigente e tão bem estruturada formalmente.23

A Emenda Constitucional de 1926 não conseguira adequar a Constituição formal à realidade, nem impedira prosperasse a luta contra o regime oligárquico dominante.


21. Cf. Edgar Carone, A Primeira República, p. 103.

22. Idem, p. 67.

23. Veja-se, em Edgar Carone, ob. cit., pp. 67 e ss., bela síntese documentada sobre o coronelismo.


p. 81


16. A Revolução de 1930 e a questão social

Quatro anos depois daquela Emenda à Constituição de 1891, irrompera a Revolução, que a pôs abaixo com a Primeira República. Mas o desenvolvimento da economia já propiciava condições para o desmonte do coronelismo, ou, quando nada, o seu enfraquecimento. Subindo Getúlio Vargas ao poder, como líder civil da Revolução, in-clina-se para a questão social. Logo cria o Ministério do Trabalho; põe Francisco Campos no da Educação, que daria impulso à cultura, entorpecida e desalentada. "A revolução respondia, com isso, e desde logo, à República Velha, que uma feita rotulara de questão de polícia a inquietação operária".24 Getúlio, na Presidência da República, intervém nos Estados. Liquida com a política dos governadores. Afasta a influência dos coronéis, que manda desarmar. Prepara novo sistema eleitoral para o Brasil, decretando, a 3.2.32, o Código Eleitoral, instituindo a justiça eleitoral, que cercou de garantias e à qual atribuiu as funções importantíssimas de julgar da validade das eleições e proclamar os eleitos, retirando essas atribuições das assembléias políticas, com o que deu golpe de morte na política dos governadores e nas oligarquias que dominavam exatamente em virtude do processo de verificação de poderes. Por decreto de 3.5.32 marca eleições à Assembléia Constituinte para 3.5.33. Dois meses depois, estoura em São Paulo a Revolução, que se chamou constitucionalista. A derrota dos revoltosos pelo ditador não obstou mantivesse o decreto anterior de convocação das eleições, que se realizariam no dia aprazado, organizando-se a Constituin-te que daria ao país nova Constituição republicana: a segunda Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, promulgada em 16.7.34.


17. A Constituição de 1934 e a ordem econômica e social

A nova Constituição não era tão bem estruturada como a primeira. Trouxera conteúdo novo. Mantivera da anterior, porém, os princípios formais fundamentais: a república, a federação, a divisão de poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário, independentes e coordenados entre si), o presidencialismo, o regime representativo. Mas ampliou os poderes da União, enumerados extensamente nos arts. 5" e 6°; enumerou alguns poderes dos Estados e conferiu-lhes os poderes remanescentes (arts. 79 e 8°); dispôs sobre os poderes concorrentes entre a União e Estados (art. 10). Discriminou, com mais rigor, as


24. Cf. Pedro Calmon, ob. cit., p. 2.219.


p. 82


rendas tributárias entre União, Estados e Municípios, outorgando a estes base econômica em que se assentasse a autonomia que lhes assegurava. Aumentou os poderes do Executivo. Rompeu com o bicameralismo rígido, atribuindo o exercício do Poder Legislativo apenas à Câmara dos Deputados, transformando o Senado Federal em órgão de colaboração desta (arts. 22 e 88 e ss.). Definiu os direitos políticos e o sistema eleitoral, admitindo o voto feminino (arts. 108 e ss.) Criou a Justiça Eleitoral, como órgão do Poder Judiciário (arts. 63, d, 82 e ss.). Adotou, ao lado da representação política tradicional, a representação corporativa de influência fascista (art. 23). Instituiu, ao lado do Ministério Público e do Tribunal de Contas, os Conselhos Técnicos, como órgãos de cooperação nas atividades governamentais. Ao lado da clássica declaração de direitos e garantias individuais, inscreveu um título sobre a ordem econômica e social e outro sobre a família, a educação e a cultura, com normas quase todas programáticas, sob a influência da Constituição alemã de Weimar. Regulou os problemas da segurança nacional e estatuiu princípios sobre o funcionalismo público (arts. 159 e 172). Fora, enfim, um documento de compromisso entre o liberalismo e o intervencionismo.


18. O Estado Novo

O país já se encontrava sob o impacto das ideologias que grassavam no mundo do após-guerra de 1918. Os partidos políticos assumiam posições em face da problemática ideológica vigente: surge um partido fascista, barulhento e virulento — a Ação Integralista Brasileira, cujo chefe, Plínio Salgado, como Mussolini e Hitler, se preparava para empolgar o poder;'5 reorganiza-se o partido comunista, aguerrido e disciplinado, cujo chefe, Luís Carlos Prestes, também queria o poder. Getúlio Vargas, no poder, eleito que fora pela Assembléia Constituinte para o quadriênio constitucional, à maneira de Deodoro, como este, dissolve a Câmara e o Senado, revoga a Constituição de 1934, e outorga a Carta Constitucional de 10.11.37.

Fundamentou o golpe deitando proclamação ao povo brasileiro, onde disse entre outras coisas: "Por outro lado, as novas formações partidárias, surgidas em todo o mundo, por sua própria natureza refratária aos processos democráticos, oferecem perigo imediato para as instituições, exigindo, de maneira urgente e proporcional à virulência dos antagonismos, o reforço do poder central". Assim se implantou a nova ordem denominada Estado Novo. Prometeu plebiscito


25. Sobre o Integralismo, cf. Hélgio Trindade, Integralismo: o fascismo brasileiro da década de 30, São Paulo, Difel, 1974.


p. 83


para aprová-lo, mas nunca o convocou. Instituiu-se pura e simplesmente a ditadura. Em síntese, teve a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 1937, como principais preocupações: fortalecer o Poder Executivo, a exemplo do que ocorria em quase todos os outros países, julgando-se o chefe do governo em dificuldades para combater pronta e eficientemente as agitações internas; atribuir ao Poder Executivo uma intervenção mais direta e eficaz na elaboração das leis, cabendo-lhe, em princípio, a iniciativa e, em certos casos, podendo expedir decretos-leis; reduzir o papel do parlamento nacional, em sua função legislativa, não somente quanto à sua atividade e funcionamento, mas ainda quanto à própria elaboração da lei; eliminar as causas determinantes das lutas e dissídios de partidos, reformando o processo representativo, não somente na eleição do parlamento, como principalmente em matéria de sucessão presidencial; conferir ao Estado a função de orientador e coordenador da economia nacional, declarando, entretanto, ser predominante o papel da iniciativa individual e reconhecendo o poder de criação, de organização e de invenção do indivíduo; reconhecer e assegurar os direitos de liberdade, de segurança e de propriedade do indivíduo, acentuando, porém, que devem ser exercidos nos limites do bem público; a nacionalização de certas atividades e fontes de riqueza, proteção ao trabalho nacional, defesa dos interesses nacionais em face do elemento alienígena.26

A Carta de 1937 não teve, porém, aplicação regular. Muitos de seus dispositivos permaneceram letra morta. Houve ditadura pura e simples, com todo o Poder Executivo e Legislativo concentrado nas mãos do Presidente da República, que legislava por via de decretos-leis que ele próprio depois aplicava, como órgão do Executivo. Vinte e uma emendas sofreu essa Constituição, através de leis constitucionais, que a alteravam ao sabor das necessidades e conveniências do momento e, não raro, até do capricho do chefe do governo.


19. Redemocratização do país e a Constituição de 1946

Terminada a II Guerra Mundial, de que o Brasil participou ao lado dos Aliados contra as ditaduras nazi-fascistas, logo começaram os movimentos no sentido da redemocratização do país: Manifesto dos Mineiros, entrevista de José Américo de Almeida etc. Havia, também, no mundo do pós-guerra, extraordinária recomposição dos princípios constitucionais, com reformulação de constituições existentes


26. Cf. Eduardo Espínola, ob. cit., v. 1/28 e 29.


p. 84


ou promulgação de outras (Itália, França, Alemanha, Iugoslávia, Polônia, e tantas outras), que influenciaram a reconstitucionalizaçao do Brasil.

O Presidente da República tomou, então, as providências necessárias à recomposição do quadro constitucional brasileiro. Expediu a Lei Constitucional 9, de 28.2.45, em que são modificados vários artigos da Carta então vigente, a fim de propiciar aquele desiderato, mediante a eleição direta do Presidente da República e do parlamento.

Nos considerandos dessa lei constitucional, no entanto, o ditador manifesta o entendimento de que o parlamento a ser eleito teria função ordinária, não se cogitando de convocar Assembléia Constituinte. Aquele parlamento ordinário é que, se julgasse cabível, faria durante a legislatura as modificações na Constituição. O art. 4° dessa lei constitucional é que determinou a fixação da data das eleições e estabeleceu os princípios a serem observados no processo eleitoral.

A questão evoluiu, com alguma incerteza, para a eleição de uma assembléia constituinte. Convocaram-se as eleições para Presidente da República, Governadores de Estado, Parlamento e Assembléias Legislativas Estaduais, fixando-se-lhes a data de 2.12.45. As forças opostas à ditadura apresentaram, para Presidente, uma candidatura militar, o Brigadeiro Eduardo Gomes, com a clara intenção de respaldar na Força Aérea Brasileira o êxito do processo eleitoral. Houve euforia. As forças situacionistas não deram por menos e apresentaram também um militar, ex-Ministro da Guerra de Getúlio, General Eurico Gaspar Dutra, de inegável prestígio nas Forças Armadas. Acampanha da oposição foi brilhante e entusiástica. Apuradas as eleições, o candidato vitorioso foi o General e não o Brigadeiro, o qual assumiu o poder, recebendo a faixa presidencial do Min. José Linhares, do Supremo Tribunal Federal, que vinha ocupando a Presidência, desde que, a 29.10.45, os Ministros Militares derrubaram Getúlio Vargas, desconfia-dos de que estaria ele tramando sua permanência no poder.

Instalou-se a Assembléia Constituinte no dia 2.2.46. Nela estavam representadas várias correntes de opinião: direita, conservadora, centro-democrático, progressistas, socialistas e comunistas, predominando a opinião conservadora.27 "Sentira-se, de início" [informa José


27. O Min. Aliomar Baleeiro, que foi constituinte, diz o seguinte: "A Constituinte de 1946 — se for objeto de estudos quanto à composição social e profissional de seus membros, a exemplo da aguda investigação de Charles Beard sobre a Convenção de Filadélfia — revelará que congregava maciçamente titulares da propriedade. Mais de 90% dos constituintes eram pessoalmente proprietários, ou vinculados por seus parentes próximos — pais e sogros — à propriedade sobretudo imobiliária. Compreende-se que desse corpo coletivo jamais poderia brotar texto oposto à propriedade [...]". Cf. Limitações constitucionais ao poder de tributar, p. 238.


p. 85


Duarte] "que as correntes de opinião tinham a preocupação de assentar, com nitidez, sem artifícios, as fórmulas, os princípios cardeais do regime representativo, e estabelecer com precisão os rumos próprios à harmonia e independência dos poderes; a redução das possibilidades de hipertrofia do Poder Executivo; a conservação do equilíbrio político do Brasil, pelo regime de seus representantes no Senado e na Câmara; a fixação da política municipalista, capaz de dar ao Município o que lhe era indispensável, essencial, à vida, à autonomia; a revisão do quadro esquemático da declaração de direitos e garantias individuais; o tratado, em contornos bem definidos, do campo econômico e social, onde se teriam de construir, em nome e por força da evolução e da justiça, os mais legítimos postulados constitucionais".28

Esse sentimento ficou traduzido nas normas da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 18.9.46, que, ao contrário das outras, não foi elaborada com base em um projeto preordenado, que se oferecesse à discussão da Assembléia Constituinte. Serviu-se, para sua formação, das Constituições de 1891 e 1934. Voltou-se, assim, às fontes formais do passado, que nem sempre estiveram conformes com a história real, o que constituiu o maior erro daquela Carta Magna, que nasceu de costas para o futuro, fitando saudosamente os regimes anteriores, que provaram mal. Talvez isso explique o fato de não ter conseguido realizar-se plenamente. Mas, assim mesmo, não deixou de cumprir sua tarefa de redemocratização, propiciando condições para o desenvolvimento do país durante os vinte anos em que o regeu.

Sob sua égide, sucederam-se crises políticas e conflitos constitucionais de poderes, que se avultaram logo após o primeiro período governamental, quando se elegeu Getúlio Vargas com um programa social e econômico que inquietou as forças conservadoras, que aca-baram provocando formidável crise que culminou com o suicídio do chefe do governo. Sobe o Vice-Presidente Café Filho, que presidiu às eleições para o qüinqüênio seguinte, sendo derrotadas as mesmas forças opostas a Getúlio. Nova crise. Adoece Café Filho. Assume o Presidente da Câmara dos Deputados, Carlos Luz, que é deposto por um movimento militar liderado pelo General Teixeira Lott (11.11.55), que também impede Café Filho de retornar à Presidência (21.11.55). Assume o Presidente do Senado, Sen. Nereu Ramos, que entrega a Presidência a Juscelino Kubitschek de Oliveira, contra o qual espocam rebeliões golpistas, mas sem impedirem concluísse seu mandato.

Elege-se Jânio Quadros, para suceder a Juscelino. Sete meses depois, renuncia. Reação militar contra o Vice-Presidente João Gou-


28. Cf. Constituição brasileira de 1946, v. 1/105 e 106.


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lart, visando impedir sua posse na Presidência. Vota-se, às pressas, uma emenda constitucional parlamentarista (EC n. 4, de 2.9.61, denominada Ato Adicional), retirando-lhe ponderáveis poderes, com o que não se conformaria. Consegue um plebiscito que se pronuncia contra o parlamentarismo e, pois, pela volta ao presidencialismo, razão por que o Congresso aprova a EC n. 6, de 23.1.63, revogando o Ato Adicional. Jango Goulart tenta equilibrar-se no poder acariciando a direita, os conservadores e a esquerda. Apesar de tudo, a economia nacional prospera, e a inflação muito mais.

Jango, despreparado, instável, inseguro e demagogo, desorienta-se. Perde o estribo do poder. Escora-se no peleguismo, em que fundamentara toda a sua carreira política. Perde-se. Sem prestar atenção aos mais sensatos, que, aliás, despreza, cai no dia lg de abril de 1964, com o Movimento Militar instaurado no dia anterior.


20. Regime dos Atos Institucionais

Domina o poder um Comando Militar Revolucionário, que efetua prisões políticas de todos quantos seguiram o Presidente deposto ou simplesmente com ele simpatizavam, ou com as idéias de esquerda, ou apenas protestavam contra o autoritarismo implantado. Expediu-se um Ato Institucional (9.4.64), mantendo a ordem constitucional vigorante, mas impondo várias cassações de mandatos e suspensões de direitos políticos. Elege-se Presidente o Marechal Humberto de Alencar Castello Branco, para um período com-plementar de três anos. Governou com base no ato institucional referido e em atos complementares . Nova crise culminou com o AI 2, de 27.10.65, e outros atos complementares. Vieram ainda os AI 3 e 4. Este regulando o procedimento a ser obedecido pelo Congresso Nacional, para votar nova Constituição, cujo projeto o governo apresentou. A 24.1.67, fora ela outorgada, o que veio resumir as alterações institucionais operadas na Constituição de 1946, que findava após sofrer vinte e uma emendas regularmente aprovadas pelo Congresso Nacional com base em seu art. 217, e o impacto de quatro atos institucionais e trinta e sete atos complementares, que tornaram incompulsável o Direito Constitucional positivo então vigente.


21. A Constituição de 1967 e sua Emenda 1

Essa Constituição, promulgada em 24.1.67, entrou em vigor em 15.3.67, quando assumia a Presidência o Marechal Arthur da Costa e


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Silva. Sofreu ela poderosa influência da Carta Política de 1937, cujas características básicas assimilou. Preocupou-se fundamentalmente com a segurança nacional. Deu mais poderes à União e ao Presidente da República. Reformulou, em termos mais nítidos e rigorosos, o sistema tributário nacional e a discriminação de rendas, ampliando a técnica do federalismo cooperativo, consistente na participação de uma entidade na receita de outra, com acentuada centralização. Atualizou o sistema orçamentário, propiciando a técnica do orçamento-programa e os programas plurianuais de investimento. Instituiu normas de política fiscal, tendo em vista o desenvolvimento e o combate à inflação. Reduziu a autonomia individual, permitindo suspensão de direitos e de garantias constitucionais, no que se revela mais autoritária do que as anteriores, salvo a de 1937. Em geral, é menos intervencionista do que a de 1946, mas, em relação a esta, avançou no que tange à limitação do direito de propriedade, autorizando a desapropriação mediante pagamento de indenização por títulos da dívida pública, para fins de reforma agrária. Definiu mais eficazmente os direitos dos trabalhadores.

Durou pouco, porém. As crises não cessaram. E veio o AI 5, de 13.12.68, que rompeu com a ordem constitucional, ao qual se seguiram mais uma dezena e muitos atos complementares e decretos-leis, até que insidiosa moléstia impossibilitara o Presidente Costa e Silva de continuar governando. É declarado temporariamente impedido do exercício da Presidência pelo AI 12, de 31.8.69, que atribuiu o exercício do Poder Executivo aos Ministros da Marinha de Guerra, do Exército e da Aeronáutica Militar, que completaram o preparo de novo texto constitucional, afinal promulgado em 17.10.69, como EC n. I à Constituição de 1967, para entrar em vigor em 30.10.69.

Teórica e tecnicamente, não se tratou de emenda, mas de nova constituição. A emenda só serviu como mecanismo de outorga, uma vez que verdadeiramente se promulgou texto integralmente reformulado, a começar pela denominação que se lhe deu: Constituição da República Federativa do Brasil, enquanto a de 1967 se chamava apenas Constituição do Brasil. Ela foi modificada por outras vinte e cinco emendas, afora a de n. 26, que, a rigor, não é emenda constitucional. Em verdade, a EC n. 26, de 27.11.85, ao convocar a Assembléia Nacional Constituinte, constitui, nesse aspecto, um ato político. Se convocava a Constituinte para elaborar Constituição nova que substituiria a que estava em vigor, por certo não tem a natureza de emenda constitucional, pois esta tem precisamente sentido de manter a Constituição emendada. Se visava destruir esta, não pode ser tida como emenda, mas como ato político.


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22. A Nova República e a Constituição de 1988

A luta pela normalização democrática e pela conquista do Estado Democrático de Direito começara assim que se instalou o golpe de 1964 e especialmente após o AI 5, que foi o instrumento mais autoritário da história política do Brasil. Tomara, porém, as ruas, a partir da eleição dos Governadores em 1982. Intensificara-se, quando, no início de 1984, as multidões acorreram entusiásticas e ordeiras aos comícios em prol da eleição direta do Presidente da República, interpretando o sentimento da Nação, em busca do reequilíbrio da vida nacional, que só poderia consubstanciar-se numa nova ordem constitucional que refizesse o pacto político-social. Frustrou-se, contudo, essa grande esperança.

Não desanimaram, ainda desta vez, as forças democráticas. Lançam a candidatura de Tancredo Neves, então Governador de Minas Gerais, à Presidência da República. Concorreria pela via indireta no Colégio Eleitoral com o propósito de destruí-lo.

Em campanha, deita as bases da Nova República em famoso discurso pronunciado em Maceió. Propôs construí-la usando metodologia clara, conforme mostramos, de outra feita, nesta síntese:

"A Nova República pressupõe uma fase de transição, com início a 15 de março de 1985, na qual serão feitas, 'com prudência e moderação', as mudanças necessárias: na legislação opressiva, nas formas falsas de representação e na estrutura federal, fase que 'se definirá pela eliminação dos resíduos autoritários', e o que é mais importante 'pelo início, decidido e corajoso, das transformações de cunho social, administrativo, econômico e político que requer a sociedade brasileira'. E, assim, finalmente, a Nova República 'será iluminada pelo futuro Poder Constituinte, que, eleito em 1986, substituirá as malogradas instituições atuais por uma Constituição que situe o Brasil no seu tempo, prepare o Estado e a Nação para os dias de amanhã'".29

O povo emprestou a Tancredo Neves todo o apoio para a execução de seu programa de construção da Nova República, a partir da derrota das forças autoritárias que dominaram o país durante vinte anos (1964 a 1984). Sua eleição, a 15.1.85, foi, por isso, saudada como o início de um novo período na história das instituições políticas brasileiras, e que ele próprio denominara de a Nova República, que haveria de ser democrática e social, a concretizar-se pela Constituição que seria elaborada pela Assembléia Nacional Constituinte, livre e soberana, que ele convocaria assim que assumisse a Presidência da República. Prometeu, também, que nomearia uma Comissão de Estudos Cons-


29. Cf. nosso "Um sistema de equilíbrio", jornal da Tarde, de 8.12.84, p. 6.


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titucionais a que caberia elaborar estudos e anteprojeto de Constituição a ser enviado, como mera colaboração, à Constituinte.

Sua morte, antes de assumir a Presidência, comoveu o Brasil inteiro. Foi chorado. O povo sentiu que suas esperanças eram outra vez levadas para o além. Assumiu o Vice-Presidente, José Sarney, que sempre esteve ao lado das forças autoritárias e retrógradas. Contudo, deu seqüência às promessas de Tancredo Neves. Nomeou, não com boa vontade, a Comissão referida, que começou seus trabalhos sob intensa crítica da esquerda. Por muito tempo, a Comissão foi o único foro de debates sobre os temas constituintes e constitucionais. Logo que seu anteprojeto se delineara, viu-se que era estudo sério e progressista. Era a vez de a direita e de os Conservadores agredirem-na, e o fizeram com virulência.

Enquanto isso, o Presidente José Sarney, cumprindo mais uma etapa dos compromissos da transição, enviou ao Congresso Nacional proposta de emenda constitucional convocando a Assembléia Nacional Constituinte. Aprovada como EC n. 26 (promulgada em 27.11.85), em verdade, convocara os membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal para se reunirem, em Assembléia Nacional Constituinte, livre e soberana, no dia 1.2.87, na sede do Congresso Nacional. Dispôs, ainda, que seria instalada sob a Presidência do Presidente do Supremo Tribunal Federal, que também dirigiria a sessão de eleição do seu Presidente. Finalmente, estabeleceu que a Constituição seria promulgada depois da aprovação de seu texto, em dois turnos de discussão e votação, pela maioria absoluta dos membros da Assembléia Nacional Constituinte. Assim se fez. Mas ao convocar os membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, a rigor, o que se fez foi convocar, não uma Assembléia Nacional Constituinte, mas um Congresso Constituinte. Deve-se, no entanto, reconhecer que a Constituição por ele produzida constitui um texto razoavelmente avançado. É um texto moderno, com inovações de relevante importância para o constitucionalismo brasileiro e até mundial. Bem examinada, a Constituição Federal, de 1988, constitui, hoje, um documento de grande importância para o constitucionalismo em geral.

Sua estrutura difere das constituições anteriores. Compreende nove títulos, que cuidam: (1) dos princípios fundamentais; (2) dos direitos e garantias fundamentais, segundo uma perspectiva moderna e abrangente dos direitos individuais e coletivos, dos direitos sociais dos trabalhadores, da nacionalidade, dos direitos políticos e dos partidos polí-ticos; (3) da organização do Estado, em que estrutura a federação com seus componentes; (4) da organização dos poderes: Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário, com a manutenção do sistema presidencialista, derrotado o parlamentarismo, seguindo-se um ca-


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pítulo sobre as funções essenciais à Justiça, com ministério público, advocacia pública (da União e dos Estados), advocacia privada e defensoria pública; (5) da defesa do Estado e das instituições democráticas, com mecanismos do estado de defesa, do estado de sítio e da segurança pública; (6) da tributação e do orçamento; (7) da ordem econô-mica e financeira; (8) da ordem social; (9) das disposições gerais. Finalmente, vem o Ato das Disposições Transitórias. Esse conteúdo distribui-se por 245 artigos na parte permanente, e mais 73 artigos na parte transitória, reunidos em capítulos, seções e subseções. É a Constituição Cidadã, na expressão de Ulysses Guimarães, Presidente da Assembléia Nacional Constituinte que a produziu, porque teve ampla participação popular em sua elaboração e especialmente porque se volta decididamente para a plena realização da cidadania.


23. O plebiscito, a revisão e emendas constitucionais

A Constituição preordenou dois dispositivos, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que geram controvérsia e debates. Um foi o art. 2º, que determinou que no dia 7.9.93 o eleitorado definiria, através de plebiscito, a forma (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que deveriam vigorar no País. A data, como vimos, foi antecipada para 21.4.93 pela EC-2/92. O plebiscito teve lugar nessa data, com expressiva maioria a favor da República Presidencialista. O outro dispositivo foi o art. 3a, prevendo a realização de revisão consti-tucional após cinco anos, contados da promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral. A revisão já se realizou, sem êxito. Só conseguiu seis alterações constitucionais, mediante o que se chamou de Emendas Constitucionais de Revisão (ECR).

Como se nota, a revisão constitucional foi um verdadeiro e retumbante fracasso, apesar de as elites brasileiras, com todos os meios de comunicação social, se empenharem muito para sua realização. Acontece que o povo percebeu que esse empenho visava a retirar da Carta Magna conquistas populares que foram o resultado de longas e penosas lutas. O povo não se sensibilizou pela revisão, daí o seu rotundo fracasso. Contudo, o desejo dessas elites vem se realizando por meio de um processo de reforma constitucional mediante emendas nos termos do art. 60. Já são 42, que, acrescidas das seis de revisão, perfazem um total de quarenta e oito alterações. Todas elas, incorporadas ao texto original, serão objeto de consideração, nos lugares próprios, neste volume.


[29. ed., 2007]: ["Já são 53, que, acrescidas das seis de revisão, perfazem um total de 59 alterações."]

[30. ed., 2008]: ["Já são 56, que, acrescidas das 6 de revisão, perfazem um total de 62 alterações."]


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O Brasil, como vimos, assumiu a forma de Estado federal, em 1889, com a proclamação da República, o que foi mantido nas constituições posteriores, embora o federalismo da Constituição de 1967 e de sua Emenda 1/69 tenha sido apenas nominal.


ReferênciasEditar

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 24. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2005. 924 p. ISBN 8574206326. (Número de Chamada: 341.2 S58)

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 29. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2007. 926 p. ISBN 9788574208114. (Número de Chamada: 341.2 S58)

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 30. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2008. 926 p. ISBN 9788574208404. (Número de Chamada: 341.2 S58)


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